संघ, प्रदेश र स्थानीय तह वीचको अन्तरसम्वन्धः एक समिक्षा
खिमलाल देवकोटा, वरिष्ठ अधिवक्ता तथा संविधानसभा सदस्य
१ सामान्य अवधारणाः
संघीयताका दृष्टिले नेपाल सवैभन्दा कान्छो मुलुक हो । फोरम अफ फेडेरेशनको तथ्याँकका आधारमा नेपाल २९औ संघीय मुलुक हो यद्यपि नेपाल सो संघीय विश्व संगठनको सदस्यता भने लिईसकेको छैन । यस्तो नया संघीय मुलुक भैकन पनि आफनो संघीयताका केही विशिष्टताहरु छन् । खास विशेषता सहित नेपाली संघीयता आएको छ । त्यसो त संघीयता यस्तो विषय हो जो हुवहु कसैसंग पनि मिल्दैन र कसैको जस्ताको तस्तै नक्कल गर्न पनि सकिदैन । त्यसैले नेपालको संविधानले नै प्रष्ट गरयो कि नेपालको संघीयता “संघ, प्रदेश र स्थानीय तह गरी तिन तहको हुने छ र तीनै तह बीचको सम्बन्ध सहकारीता, सहअस्तित्व र समन्वयको सिद्धान्तमा आधारित हुनेछ” । त्यसैले नेपालको संघीयता प्रतिस्पर्धामा हैन समन्वयमा आधारित मोडेलको संघीयता हो ।
सहअस्तित्व, सहकारिता र समन्वयमा आधारित संघीय प्रणालीमा एक सरकारले अर्को सरकारलाई आर्थिक सहयोग, ऋण वा अन्य प्रकारका सहयोग लिन वा दिन स्वतन्त्र हुनुपर्दछ । यसरी नै संघ, प्रदेश तथा स्थानीय सरकारहरु एकापसमा मिलेर सामुहिक परियोजना सञ्चालन गर्न तथा प्राकृतिक स्रोत र साधनको संरक्षण र सम्वद्र्धन संयुक्त रुपमा गर्न पनि स्वतन्त्र छन् त्यसैले त्यस्ता सरकारहरुवीच एकासपसमा सहयोग र समन्वयको आवश्यकता पर्दछ ।
२ राज्यको संरचना र राज्यशक्तिको वाँडफाँडः(भाग ५)
संघीय गणतन्त्र नेपालको आरम्भसंगै जारी भएको संविधानले नेपालको राज्य संरचना र राज्यशक्रिको वाडाफाडका वारेमा भाग पाँचमा व्यवस्था गरेको छ । संविधानको भाग पाँच धारा ५७ मा राज्यको संरचनाका वारेमा उल्लैख गरिएको छ । जस अनुसार संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रको नेपालको मुल संरचना संघ प्रदेश र स्थानीय गरी तीन तहको हुनेछ । तिनै तहले राज्य शक्तिको प्रयोग गर्नेछन् । तिनै तहले आ आफनो ठाउमा राज्यशक्तिको प्रयोग गर्दा संघ प्रदेश र स्थानीय तहले यस संविधान तथा कानुन वमोजिम गर्नेछन् भन्ने व्यवस्था पनि संविधानको धारा ५६(२) मा प्रष्ट पारिएको छ । संविधान वमोजिम नेपालको राज्य संरचना संघ, सात प्रदेश र संविधान वमोजिम गठित आयोगले निर्धारण गरे वमोजिम हुने भनिएकोमा सरकारद्धारा गठित उक्त आयोगले नेपालमा विभिन्न ७५३ स्थानीय तहहरु रहने गरी तिनको नाम, सिमाना र केन्द्र निर्धारण गरिदिएको छ ।
विशेष संरचनाका हकमा संविधान निर्माण गर्दाका वखत विभिन्न वहसहरु भएतापनि संघीय कानुन वमोजिम गठन हुन सक्ने गरी नेपाल सरकारको जिम्मामा छाडिएकोछ । प्रदेश सरकारको परामर्शमा नेपाल सरकारले विशेष क्षेत्र, स्वायत्त क्षेत्र र संरक्षित क्षेत्र तोक्न सक्ने व्यवस्था गरिएको छ । हालसम्म त्यस्ता विशेष क्षेत्रको घोषणा नभैसकेका कारणले आजका मितिसम्म नेपालको राज्य संरचना एक संघ, सात प्रदेश र ७५३ स्थानीय तहमा संगठित छ भन्न सकिन्छ ।
राज्य शक्तिको वाडफाडका वारेमा संविधानको धारा ५७ मा व्यवस्था गरिएको छ । राज्य शक्तिको वाडफाडका निम्ति संविधानको अनुसुचि ५, ६, ७, ८ र ९ ले प्रष्ट पारेको छ । नेपालको संविधानले निर्धारण गरे वमोजिम अनुसुचि ५मा संघको अधिकार, अनुसुचि ६ मा प्रदेशको अधिकार यसैगरी अनुसुचि ७ मा संघ र प्रदेशको साझा अधिकारको उल्लेख गरिएको छ भने अनुसुचि ८ स्थानीय तहको सुचिका रुपमा रहेको छ भने अनुसुचि ९ संघ प्रदेश र स्थानीय तहको साझा सुचिका रुपमा उल्लेख गरिएको छ । संसारकै संघीय संविधानमा नभएको एकल सुचि भन्दा लामो साझा सुचि र दोहोरो साझा सुचिको वन्दोवस्त सहितको अधिकारको सूचि हाम्रो संविधानमा वन्दोवस्त गरिएको छ । अधिकारको हिसावले अनुसुचिहरुमा प्रष्ट पार्न कोशिश गरिएको छ । साथसाथै दोहोरो साझा सुचिका कारणले भने केही अन्योल सिर्जना पनि भएको पाइएको छ । व्यवहारवाटै ती सुचिहरुको प्रयोग परिमार्जित हुदै जाने अपेक्षा गरिएको छ ।
तिनै तहले राज्य शक्तिको प्रयोग गर्दछन् भन्ने कुरा संविधानले प्रष्ट गरेकोछ । “राज्यशक्ति” भन्नाले राज्यको कार्यपालिका, व्यवस्थापिका र न्यायपालिका सम्बन्धी अधिकारको प्रयोग हो । तीनै तहले संविधानको धारा ५९ वमोजिम आफनो क्षेत्राधिकार भित्र कार्यकारी र आर्थिक अधिकार प्रयोग गर्दछन ।संघ, प्रदेश र स्थानीय तहले आफ्नो अधिकारभित्रको आर्थिक अधिकार सम्बन्धी विषयमा कानून बनाउने, वार्षिक बजेट बनाउने, निर्णय गर्ने, नीति तथा योजना तयार गर्ने र त्यसको कार्यान्वयन गर्ने समेतका विषयहरु पर्दछन् ।
३ अधिकारको सुचिको अवस्थाः
संघको एकल अधिकार अनुसूची–५ मा तोकिएकोछ । अवशिष्ट अधिकार सहित ३५ विषय संघको सुचिमा समावेश गरिएको छ जसमा रक्षा, सेना युद्ध, प्रतिरक्षा, हातहतियार, केन्द्रयि सुरक्षा निकाय, केन्द्रीय योजना, वित्त, मौद्रिक नीति आदि पर्दछन् ।
प्रदेशको एकल अधिकार संविधानको अनुसूची–६ मा तोकिएकोछ । प्रदेशको अधिकारका रुपमा विभिन्न २१ विषयमा कर लगाउने र कानून बनाउन पाउने गरी संवैधानिक वन्दोवस्त गरिएकोछ । जस अनतर्गत प्रदेश प्रहरी, प्रदेश तहका वित्तिय संस्था, रेडियो, एफ एम, प्रदेश निजामति सेवा आदि पर्दछन् ।
स्थानीय तहको एकल अधिकार संविधानको अनुसूची–८ मा तोकिएकोछ । विभिन्न २२ विषय स्थानीय तहकानिम्ति अधिकारको विभाजन गरिएकोछ जसमा नगर प्रहरी, सहकारी संस्था, एफ.एम संचालन आदि पर्दछन् ।
संघ प्रदेश र स्थानीय तिनै तहको एकल अधिकारको सुचिका अतिरिक्त साझा सुचिको व्यवस्था पनि गरिएकोछ । संघ र प्रदेशको साझा अधिकार संविधानको अनुसूची–७ मा र संघ प्रदेश र स्थानीय तहको साझा सुचिका रुपमा अनुसुचि ९ मा उल्लेख गरिएकोछ । संघ र प्रदेशको साझा सुचिका रुपमा विभिन्न २५ विषय समाविष्ट छन् । जसमा फौजदारी र देवानी कार्यविधि, प्रमाण, आवश्यक बस्तु तथा सेवाको आपुर्ति आदि पर्दछन् भने अर्को साझा सुचिका रुपमा संघ प्रदेश र स्थानिय तहको साझा अधिकार अनुसूची–९मा उल्लेख गरिएको छ विभिन्न २५ विषय समेटिएको उक्त सुचिमा सहकारी, शिक्षा खेलकूद र पत्रपत्रिका आदि पर्दछन् ।
संविधानको अनुसूची ५,६,७,८ र ९ बमोजिमका एकल र साझा अधिकार सूचीको कार्य विस्तृतीकरण गरिएकोछ । उक्त विस्तृतीकरण नेपाल सरकार मंत्री परिषद्को मिति २०७३।१०।१८ गतेको बैठकवाट स्वीकृत गरिएको छ । यो पनि प्रष्ट पार्न जरुरी छ कि तिनै तहको अधिकारको प्रयोगका सन्दर्भमा विविधता पाईन्छ । संघीय सरकारको रुपमा रहेको नेपाल सरकार, नेपाल सरकारको कार्यविभाजन नियमावलीका आधारमा चल्दछ भने प्रदेश सरकारको संचालन पनि सोही वमोजिम प्रदेश सरकारको कार्यविभाजन नियमावलीका आधारमा चल्ने गरेको छ । संघ र प्रदेश दुवै सरकारको तुलनामा स्थानीय सरकारको संचालन भने स्थानीय सरकार संचालन ऐनका आधारमा हुने गरेको छ । संविधानमा उल्लेखित अधिकारको सुचिको वृस्तृतिकरण गरिएको वुदा र विषयहरुलाई यो ऐनमा राखेका कारणले तुलनात्मक रुपमा स्थानीय सरकार संचालन व्यवस्थित देखिन्छ भने प्रदेश र संघीय सरकार संचालन ऐनको अभावमा विस्तृतिकरण गरिएका अधिकारका सुचि र विषयहरु पनि छुटटै ऐनको अभावमा राम्ररी समेटिएका छैनन् । नेपाल सरकारको कार्यसंचालन नियमावलीमा संविधानको राज्य शक्तिको वाडफाडको अनुसुचिमा उल्लेखित विषय भन्दा पनि परम्परागत मान्यताकै निरन्तरता पाएका कारणले पनि यो समस्या आईपरेको भन्न सकिन्छ ।
४ अधिकारको सुचिमा पर्न गएको दोहोरोपनः
अधिकारको सुचि संविधानमा नै उल्लेख भएका कारणले अधिकारको वाडफाडमा धेरै समस्या परेन तर अधिकारको सुचिमा परेको दोहोरोपन र अस्पष्टताका कारणले केही समस्याहरु देखा परेका छन् । दोहोरो साझा सुचिका कारणले सिर्जना हुने समस्यावाट पनि त्यतिकै अडचनहरु देखा पर्ने गरेका छन् । भविश्यमा अझै वढी समस्या आई पर्ने देखिएको छ । त्यसो हुदा वेलैमा सोको अध्ययन गर्ने समस्याका क्षेत्रहरुको पहिचान गर्ने र समस्या समाधानका संयन्त्रहरुको परिचालनमा ध्यान दिन जरुरी छ । समस्या समधानका संयन्त्रहरु कनुनहरु र समाधानका उपायहरु पहिचान गरिराख्दा पछि समस्या आईहाल्दा अलमल पर्दैन ।
अधिकारको सुचिको सामान्य समिक्षा गर्दा पनि अधिकारको सुचिमा अस्पटता र केही अधिकारको सुचिमा दोहोरोपन पर्न गएको पहिचान गरिएको छ । तिनको समाधान पनि त्यसैको सेरोफेरोमा खोज्न जरुरी छ । अधिकारको सुचिमा परेको दोहोरो पन अवलोकन गर्न प्रतिनिधिमुलक तालिका तल प्रस्तुत गरिएको छ ।
संघ
प्रदेश संघ प्रदेशको साझा स्थानीय संघ प्रदेश र स्थानीयको साझा
केन्द्रिय वैंक, योजना, हवाई उडडयन, आण्विक उर्जा, नाप तौला खानी उत्खनन,अदालत, राष्ट्रिय निकुन्ज, आरक्षण,भुउपयोग नीति, सेक‘रिटी प्रेस, मुद्रा, परराष्ट्र सम्वन्ध, अन्तराष्ट्रिय सन्धी, सिमा
नागरिकता, राहदानी, भिसा,
संघीय निजामति,न्याय र अन्य सेवा
जलश्रोत संरक्षण, अन्तराष्ट्रिय विद्युत प्रसारण लाइृन,
केन्द्रिय स्तरका ठुला विद्युत, सिंचाई, र अन्य आयोजना
वित्तिय संस्था संचालन,सहकारी संस्था, प्रदेश निजामति सेवा, प्रदेश व्यापार, प्रदेश लोकमार्ग,
प्रदेश लोकसेवा आयोग, भ‘मि व्यवस्थापन, जग्गाको अभिलेख, खानी अन्वेषण र व्यवस्थापन, प्रदेशभित्रको राष्ट्रिय वन, क्ृषि तथा पशुविकास, कलकारखाना, औद्योगिकिकरण, व्यापार व्यवसाय र यातायात गुठी व्यवस्थापन आअवश्यक वस्तु तथा सेवाको आपुर्ति , सम्पत्ति प्राप्ती अधिकारण र अधिकारको सृजना,करार, सहकारी, साझेदारी ऐजेन्सी, टाट पल्टेको, दामासयी , सामाजिक सुरक्षा, रोजगारी, ट्रेडयुनियन, पेशागत व्यवसय, प्रदेश सिमा, उद्योग खनिज र भौतिक पुर्वाधार , पर्यटन, खानेपानी, सरसफाई, चलचित्र, सिनेमा हल, खेलकुद, विमा संचालन र व्यवस्थापन, गरिवि निवारण, औद्योगिककिरण, भुमि नीति र सो सम्वन्धि कानुन, रोजगारी र वेरोजगार सहायता सहकारी संस्था, स्थानीय सेवाको व्यवस्थापन, स्थानीय तथ्यांक र अभिलेख संकलन, स्थानीय स्तरका विकास आयोजना,
स्थानीय सडक, ग्रामिण कृषि सडक, सिंचाई, स्थानीय अभिलेख व्यवस्थापन, घर जग्गा,धनीपुर्जा वितरण, क्ृषि तथा पशुपालन, कृषि उत्पादन व्यवस्थापन, पशु स्वास्थ्य, सहकारी, जेष्ठ नागरिक अपांगता भएका व्यक्ति र अशक्तहरुको व्यवस्थापन, वेरोजगार तथ्यांंक संकलन, खानेपानी, साना जलविद्युत, वैकल्पिक उर्जा, विपद व्यवस्थापन, जलाधार,वन्यजन्तु , खानी तथा खनिज पदार्थको संरक्षण,
सहकारी,
कृषि,विद्युत खानेपानी सिंचाई जस्ता सेवाहरु,वनजंगल, वन्यजन्तु, चराचुरुगी, जल उपयोग, वातावरण, पर्यावरण तथा जैविक विविधता, खानी तथा खनिज विपद व्यवस्थापन, सामाजिक सुरक्षा र गरिवि निवारण, व्यक्तिगत घटना, जन्म मृत्यु विवाह र तथ्यांक, पुरातत्व प्राचिन स्मारक र संग्राहालय, सुकुम्वासी व्यवस्थापन, प्राकृतिक स्रोतवाट प्राप्त रोयल्टी, सवारी साधन अनुमति
५ प्रदेशको कर लगाउने र कानुन वनाउने अधिकारः
संविधानको धारा ६०(५) राजश्व श्रोतको वाडफाड गर्दा प्रदेश सरकारवाट प्राप्त अनुदान र आफनो श्रोतवाट उठने राजश्वलाई मातहतको स्थानीय तहको खर्चको आवश्यकता र राजश्वको क्षमताको आधारमा प्रदेश कानुन वमोजिम वित्तिय समानीकरण अनुदान वितरण गर्नेछ भन्ने व्यवस्था छ । यस्तो व्यवस्था गर्दा प्रदेश सरकारको कार्यकारिणी अधिकारका वारेमा धारा १६२(१) मा भएको व्यवस्था स्मरणीय छ जसमा भनिएको छ “कार्यकारीणी अधिकार संविधान र प्रदेश कानुन वमोजिम प्रदेश मन्त्रीपरिषदमा हुनेछ” । धारा १६२(२) शासन व्यवस्थाको सामान्य निर्देशन,नियन्त्रण र संचालन गर्ने अभिभारा प्रदेश मन्त्रीपरिषदमा रहनेछ पनि भनिएको छ । नेपाल सरकारका वारेमा गरिएकै संवैधानिक व्यवस्था प्रदेश सरकारका हकमा पनि समान ढंगले संविधानमा गरिएको छ । यसै गरी धारा १६२(३) कार्यकारिणी कामहरु प्रदेश सरकारका नाममा हुनेछन् सम्म भनिएको छ । प्रदेश सरकार संघीय सरकार सरह संविधानको धारा २०२ वमोजिम अध्यादेश जारी गर्न सक्ने समेत हैसियतको छ । यसै गरी संविधानको धारा २२६ वमोजिम गाउ सभा र नगर सभाले अनुसुचि ८ र ९ वमोजिमका विषयमा आवश्यक कानुन वनाउन सक्ने अख्तियारी सुम्पिएको छ । तथापि कानुन वनाउने प्रकृया प्रदेश कानुन वमोजिम हुनेछ भन्दै प्रदेश र स्थानीय तह वीचको सम्वन्धलाई व्यवस्थित गर्न खोजिएको छ । यसरी नै धारा २२७ गाउ सभा र नगर सभाको संचालन, वैठकको कार्यविधि, समिति गठन, सदस्यको पद रिक्त हुने अवस्था, गाउ सभा र नगरसभाका सदस्यले पाउने सुविधा, गाउपालिका र नगरपालिकाको कर्मचारी र कार्यालय सम्वन्धि अन्य व्यवस्था प्रदेश कानुन वमोजिम हुनेछ भनिएकोछ । आर्थिक मामलामा एकरुपता कायम राख्न र आपसी समन्वय मजवुत वनाईराख्न समेतकालागि धारा २३०(२) गाउ र नगर कार्यपालिकाले राजश्व र व्ययको अनुमान पेश गर्दा घाटा वजेट निर्माण गर्नुपर्नेभएमा संघीय कानुन र प्रदेश कानुन वमोजिम घाटा पुर्ति गर्ने श्रोत समेतको प्रस्ताव गर्नु पर्नेछ भन्ने व्यवस्था गरिएको छ ।
६ स्थानीय सरकार संचालन ऐनको व्यवस्थाः
स्थानीय सरकार संचालन ऐन संघीय कानुनका रुपमा आएको देखन्छ । यसैगरी संविधानमा निर्धारण गरिएको अधिकारको सुचिको विस्तृतिकरणलाई यो ऐनमा समेटन सफल भएको छ । त्यसैले तुलनात्मक रुपमा सरकार संचालनका वारेमा उपलव्ध ऐन मध्य स्थानीय तहका निमित्त यो ऐन छ तापनि प्रदेश र संघीय सरकारका हकमा सरकार संचालन ऐनको अभाव छ । यसरी सरकार संचालन गर्ने ऐनको प्रस्तावनामा आफनो उद्देश्य प्रष्ट पारेको छ । सो ऐनको प्रस्तावनामा उल्लेख भए वमोजिम “नेपालको संविधान वमोजिम स्थानीय तहको अधिकार सम्वन्धि व्वस्था कार्यान्वयन गर्न तथा संघ प्रदेश र स्थानीयत तह वीचको सहकारिता, सहअस्तित्व र समन्वयलाई प्रवर्धन गर्ने जनसहभागिता, उत्तरदायित्व स‘निश्चित गरी सुलभ र गुणस्तरीय सेवा प्रवाह गर्न “ यो ऐन जारी भएको देखिन्छ । यसै गरी “लोकतन्त्रका लाभहरुको समानुपातिक समावेशी र न्यायोचित वितरण गरी कानुनी राज्य र दिगो विकासको अवधारणा अनुरुप समाजवाद उन्मुख संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रात्मक शासन प्रणालीर्ला स्थानीय तहदेखि नै सुदृढ गर्न“ र “स्थानीय नेतृत्वको विकास गरी स्थानीय शासन पद्दतिलाई सुदृढ गरी स्थानीय तहमा विधायिकी कार्यकारिणाी र न्यायिक अभ्यासलाई संस्थागत गरी स्थानीय सरकारको संचालन गर्न वान्छनीय भएकोले” भन्ने भाषाले स्थानीय सरकारको मक्सद स्पष्ट पार्दछ ।
स्थानीय तहको मुख्य काम संविधानको अनुसुचि ८ र ९ मा तोकिएका विषयमा कानुन वनाउने र कर लगाउने नै हो । अनुसुचिमा तोकिएका ती विषयमा स्थानीय तहको सम्पुर्ण अधिकार हुनेछ । यसका अतिरिक्त स्थानीय तहले गर्ने कामका रुपमा स्थानीय तहमा हरेक वर्ष न्युनतम दररेट निर्धारण गर्ने, स्थानीय तहमा कृयाशिल गैरसरकारी संघ संस्था परिचालन र तिनको समन्वय गर्ने , यसै गरी संविधानमा व्यवस्था भए वमोजिम विेशष क्षेत्र, संरक्षित क्षेत्र र स्वायत्त क्षेत्र घोषणा गर्ने लगायत आफनो क्षेत्र भित्र पर्यटकीय क्षेत्र घोषणा गर्ने समेनका अधिकार ऐनमा व्यवस्था गरिएको छ ।
७ अन्तरसम्वन्ध कायम गर्न (भाग २०)
संविधानको भाग २० संघ प्रदेश र स्थानीय तह वीचको अन्तरसम्वन्धका वारेमा केन्द्रित छ । धारा २३१ द्येखि २३७ सम्म नेपालको आफनै विषेशताको संघीयता संचालन र आपसी अन्तरसम्वन्धका वारेमा विशेष व्यवस्था गरिएको छ । धारा २३१ ले व्यवस्थापीकीय अन्तरसम्वन्धका वारेमा केन्द्रित छ । संघीय कानुन देश भर वा आवश्यतानुसार कुनै क्षेत्रमा मात्रै लागु हुने गरी वन्न सक्ने त्यसै गरी प्रदेश कानुन पनि प्रदेश भर वा प्रदेश भित्रको कुनै क्षेत्रमा मात्रै लागु हुने गरी वनाउन सकिने र दुई वा दुईभन्दा वढी प्रदेशले अनुसुचि ६ भित्रको विषयमा कानुन वनाईदिन नेपाल सरकार समक्ष अनुरोध गरेमा त्यस्तो कानुन ती प्रदेशका हकमा मात्रै लागु हुने गरी वनाईदिन सक्ने व्यवस्था पनि संविधानमा गरिएको छ । यो व्यवस्थाले तिनै तह वीचको व्यवस्थापकीयक सम्वन्धलाई स्पष्ट गर्दछ ।
धारा २३२ कार्यपालिकीय सम्वन्धसंग सम्वद्ध रहेको छ । जस अनुसार संघ प्रदेश र स्थानीय तह वीचको सम्वन्धः सहकारिता, सहअस्तित्व र समन्वयको सिद्धान्तमा आधारित हुने वारेमा उल्लेख गर्दै नेपाल सरकारले राष्ट्रिय महत्वका विषयमा र प्रदेशहरुवीच समन्वय गर्न पर्ने विषयमा प्रदेश मन्त्रीपरिषदलाई यो संविधान र संघीय कानुन वमोजिम आवश्यक निर्देशन दिन सक्ने र त्यस्तो निर्देशन पालन गर्नु सम्वन्धित प्रदेश मन्त्रीपरिषदका कर्तव्य हुने कुरा पनि संविधानको धारा २३२(२) ले स्पष्ट पारेको छ । कुनै प्रदेशमा नेपालको सार्वभौमसत्ता भौगोलिक अखण्डता राष्ट्रियता वा स्वाधिनतामा गंभिर असर पर्ने किसिमको कार्य भएमा राष्ट्रपतिले त्यस्तो प्रदेश मन्त्रीपरिषदलाई आवश्यकतानुसार सचेत गराउन, प्रदेश मन्त्री परिषद र प्रदेश सभालाई वढीमा ६ महिनासम्म निलम्वन गर्न वा विघटन गर्न सक्ने सम्मको अधिकार पनि धारा २३२(३) मा उल्लेख गरिएको छ ।
संविधानको धारा २३२(८) नेपाल सरकारले स्थानीय तहलाई आफै वा प्रदेश सरकार मार्फत आवश्यक सहयोग गर्न र निर्देशन दिन सक्ने र पालना गर्नु गाउ नगर कार्यपालिकाको कर्तव्य हुने कुरा पनि आपसी अन्तरसम्वन्धलाई व्यवस्थित गर्नकालागि गरिएको व्यवस्था काफी छ ।
प्रदेश प्रदेश वीचको सम्वन्ध व्यवस्थित गर्न खास गरी प्रदेशहरु वीचको आपसी निर्णय वा कानुन कार्यान्वयन गर्न वा आपसी सुचना आदान प्रदान गर्न परामर्श गर्न वा आपसी सहयोग विस्तार गर्न सक्ने गरी धारा २३३ मा व्यवस्था गरिएको छ । यो व्यवस्थाले एक प्रदेशले अर्को प्रदेशको वासिन्दालाई आफनो प्रदेशको कानुन वमोजिम समान सुरक्षा व्यवहार र सुविधा उपलव्ध गराउनपर्ने वाध्यात्मक व्यवस्था पनि संविधानको धारा २३३(३) मा गरिएको छ ।
आपसी सम्वन्धलाई व्यवस्थीत वनाउनकै लागि आवश्यक संवैधानिक व्यवस्था धारा २३५(१) मा गरिएकोछ । उक्त व्यवस्था वमोजिम संघ प्रदेश र स्थानीय तह वीच समन्वय कायम गर्न संघीय संसदले आवश्यक कानुन वनाउनेछ भन्ने उल्लेख छ । यो व्यवस्थाले तिनै तह वीचको आपसी सम्वन्धलाई सुमधुर वनाईराख्न आवश्यक कानुनी प्रवन्धका वारेमा पनि संविधानको व्यवस्था प्रष्ट छ ।
यसै गरी आपसी सम्वन्ध कायम गर्ने संवैधानिक वन्दोवस्त वमोजिम संघीय संसदमा संघ प्रदेश र स्थानीय तह विच अन्तर सम्वन्ध कायम गर्ने सम्वन्धमा वनेको विधेयक विचाराधिन छ जसले गरेका व्यवस्थाहरु निम्नवमोजिम छन्
नेपालको संविधानको धारा २३२(१) सहकारिता, सहअस्तित्व र समन्वयका आधारमा हुने व्यवस्था रहेको कुरालाई थप जोड दिएकोछ ।
धारा २३२(२) राष्ट्रिय महत्वका विषय तथा प्रदेश विच समन्वय गर्न पर्ने विषयमा संविधान र संघीय कानुन वमोजिम नेपाल सरकारले आवश्यक निर्देशन दिन सक्ने र त्यस्तो निर्देशन मान्नुपर्ने सम्वन्धित प्रदेश मन्त्रीपरिषदको कर्तव्य हुने व्यवस्था रहेकोछ ।
धारा २३३(१) मा एक प्रदेशले अर्को प्रदेशको कानुनी व्यवस्था वा न्यायिक एवं प्रशासकीय निर्णय वा आदेशको कार्यान्वयनमा सहयोग गर्न पर्ने व्यवस्था रहेकोछ ।
धारा २३५(१) मा संघ प्रदेश तथा स्थानीय तह विचको समन्वय कायम गर्न संघीय संसदले आवश्यक कानुन वनाउनेछ भन्ने व्यवस्था रहेकोछ ।
मुलुकले अंगिकार गरेको संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रात्मक शासन प्रणालीको सुदृडिकरणकालागि संविधान वमोजिम राज्य शक्तिको प्रयोग संघ प्रदेश र स्थानीय तहवाट हुने र तिनको सम्वन्ध सहकारिता सहअस्तित्व र समन्वयका आधारमा व्यवस्थित गर्न पर्ने भएकाले यो विधेयक तयार गरिएको हो ।
सरकारद्धारा प्रस्तुत गरिएको संघ प्रदेश र स्थानीय तह वीच अन्तरसम्वन्ध कायम गर्न वनेको विधेयकमा जम्मा ६ वटा परिच्छेद र ३१ वटा दफाहरु रहेकाछन् । जसमा मुलतः राज्यशक्तिको प्रयोग गर्ने संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीचको अन्तरसम्बन्धलाई सहकारीता, सहअस्तित्व, समन्वय र पारस्परिक सहयोगलाई व्यवस्थित गने कुरामा केन्द्रित छ । संघीय कानूनको अभावमा प्रदेश तथा स्थानीय तहले भोग्नु परेका समस्याहरुलाई निराकरण गर्दै तत् तत् तहलाई अगाडी बढ्न सहजता प्रदान गर्ने उद्देश्यले सम्वन्धित प्राव्धानहरु व्यवस्थित रहेकाछन् । यस उद्देश्य अन्तरनिहित उक्त विधेयकमा मुख्य व्यवस्थाहरु प्रदेश र स्थानीय तह तथा अन्तर स्थानीय तह वीचको अन्तरसम्वन्धका आधारहरु,,कानुन नीति तथा योजना तर्जुमा गर्दा विचार पुराउन पर्ने विषयहरु, संघीय कानुनवाट व्यवस्थित हुने विषयहरु, समन्वय र परामर्श गर्ने विधि तथा आधारहरु, समन्वय परिषदको गठन काम कर्तव्य र अधिकारका विषयहरु, विशेष समिति र विषयगत समितिको गठन तथा काम कर्तव्य र अधिकार सम्बन्धी व्यवस्था,परिषदले संघीय संसदमा वार्षिक प्रतिवेदन पेश गर्नुपर्ने व्यवस्था रहेकाछन् । प्रदेश तथा स्थानीय तहले बनाएको ऐन र नियमावलीको प्रमाणीकरण प्रति सम्बन्धित तहले सुरक्षित रुपमा अभिलेख राख्नुपर्ने समेतको व्यवस्थाले देशैभरका ७६१ सरकारले वनाएका कानुनहरुको अवस्था वुझन सहज हुने ठानिएको छ । यसका अतिरिक्त संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबाट संविधान तथा प्रचलित कानून बमोजिम पारित भएका सार्वजनिक लिखतको एकीकृत अभिलेख रहने गरी नेपाल सरकारले आवश्यक व्यवस्था मिलाउन सक्ने ।
८ निर्देशन दिन सक्नेः
तिनै तहका विचमा आवश्यक समन्वय गर्न विधेयकमा परिकल्पना गरिएको राष्ट्रिय समन्वय परिषदले समन्वय गर्ने प्रयोजनार्थ नेपाल सरकारले राष्ट्रिय महत्व तथा प्राथामिकता वा प्रदेशहरुवीच समन्वय गर्नुपर्ने विषयमा प्रदेश मन्त्रिपरिषदलाई आवश्यक निर्देशन दिन सक्ने व्यवस्थ ागििरएकोछ । यस्तो निर्देशन नेपाल सरकारले आफै वा प्रदेश सरकारमार्फत गाउँ कार्यपालिका तथा नगर कार्यपालिकालाई आवश्यक निर्देशन दिन सक्ने भनिएको छ । यसै गरी प्रदेश र स्थानीय तह तथा अन्तर स्थानीय तहवीच समन्वय कायम गर्न तथा संघीय र प्रदेश कानूनको कार्यान्वयनमा प्रभावकारीता ल्याई सार्वजनिक हीत कायम गर्न प्रदेश मन्त्रिपरिषदले गाउँ कार्यपालिका तथा नगर कार्यापालिकालाई आवश्यक निर्देशन दिन सक्ने र त्यस्तो निर्देशन पालना गर्नु सम्बन्धित तहको कर्तव्य हुनेछ भनिएकोछ ।
९ ध्यानाकर्षण गर्न सक्नेः
समन्वयकै प्रयोजनार्थ प्रदेश तथा स्थानीय तहले बनाएको कानून संविधान तथा संघीय कानून प्रतिकुल भएमा नेपाल सरकारले ध्यानाकर्षण गराउन सक्ने व्यवस्था पनि राखिएकोछ । त्यस किसिमको ध्यानाकर्षण भएका विषयमा परिमार्जन गर्नु प्रदेश तथा स्थानीय तहको कर्तव्य हुने कुरा पनि विधेयकमा व्यवस्था गरिएको छ ।
१० समन्वय परिषद सम्वन्धि व्यवस्थाः
समग्र समन्वयकालागि केन्द्रमा राष्ट्रिय समन्वय परिषद गठन भए जस्तै प्रदेश र स्थानीय तहवीचको समन्वय कायम गर्न प्रदेश कानून बमोजिम एक प्रदेश समन्वय परिषदको गठन हुनेछ भन्ने व्यवस्था गरिएको छ । उक्त विधेयकमा उल्लख भएअनुसार प्रदेश समन्वय परिषदको काम कर्तव्य र अधिकार प्रदेश कानून बमोजिम हुनेछ । प्रदेश समन्वय परिषदले गरेको निर्णय प्रदेश सरकार र प्रदेशभित्रका स्थानीय तहले पालना र कार्यान्वयन गर्नुपर्नेछ । राष्ट्रिय समन्वय परिषदले प्रदेश समन्वय परिषदलाई आवश्यक निर्देशन दिन सक्नेछ र परिषदले दिएको त्यस्तो निर्देशन पालना गर्नु प्रदेश समन्वय परिषदको कर्तव्य हुनेछ । संघ, प्रदेश र स्थानीय तहवीच समन्वय कायम गर्न जिल्ला समन्वय समितिले संविधानको धारा २२० को उपधारा (७) बमोजिमको काम कर्तव्य र अधिकार प्रयोग गर्नेछ । प्रदेश र स्थानीय तहवीच समन्वय कायम गर्ने सम्बन्धमा जिल्ला समन्वय समितिले प्रदेश कानूनमा उल्लेख भए बमोजिमको कार्य गर्नेछ । संघ, प्रदेश र स्थानीय तहवीचको समन्वयलाई प्रभावकारी बनाउन नेपाल सरकार, परिषद, विषयगत समिति तथा प्रदेश समन्वय परिषदले जिल्ला समन्वय समितिलाई आवश्यक जिम्मेवारी प्रदान गर्न सक्नेछन् । संघ, प्रदेश र स्थानीय तहवीच समन्वय कायम गर्न जिल्ला समन्वय समितिले संविधानको धारा २२० को उपधारा (७) बमोजिमको काम कर्तव्य र अधिकार प्रयोग गर्नेछ । प्रदेश र स्थानीय तहवीच समन्वय कायम गर्ने सम्बन्धमा जिल्ला समन्वय समितिले प्रदेश कानूनमा उल्लेख भए बमोजिमको कार्य गर्नेछ । संघ, प्रदेश र स्थानीय तहवीचको समन्वयलाई प्रभावकारी बनाउन नेपाल सरकार, परिषद, विषयगत समिति तथा प्रदेश समन्वय परिषदले जिल्ला समन्वय समितिलाई आवश्यक जिम्मेवारी प्रदान गर्न सक्नेछन् ।
११ अनुदान सम्वन्धि व्यवस्थाः
राज्य शक्तिको प्रयोग गर्ने भनेकै कर असुल्ने र कानुन वनाउने हो । कर असुले पछि सोको वाडफाड अर्को चुनौतिको विषय हो भने उक्त वाडफा न्यायोचित हुनपर्ने अर्को अनिवार्यता नै हो । त्यसैकालागि प्राकृतिक श्रोत तथा वित्त आयोग सम्वन्धि संवैधानिक अंगको व्यवस्था गरिएको छ । सोही संवैधानिक आयोगले संघले प्रदेशलाई र प्रदेशले स्थानीय तहलाई दिने वित्तिय समानीकरण अनुदान, सशर्त अनुदान सम्वन्धमा प्रदेशलाई शिफारिस गर्ने लगायतका अन्य कार्य गर्नकालागि संवैधानिक व्यवस्था गरिएकोछ ।
खास गरी यो आयोगले तिनै तहवीचको समन्वयलाई दृष्टिगत गरी नेपाल सरकार, प्रदेश सरकार तथा स्थानीय तहवीच राजश्वको वाडफाड सम्वन्धि उठेको विवाद समाधान गर्न आवश्यक सहजीकरण र सहयोग गर्ने, नेपाल सरकारले स्थानीय तहलाई दिने अनुदान सम्वन्धमा नेपाल सरकारलाई सुझाव दिने, नेपाल सरकार तथा प्रदेशले राजश्व वाडफाडका सम्वन्धमा कुनै सुझाव मागेमा आवश्यक सुझाव दिने, नेपाल सरकार प्रदेश सरकार तथा स्थानीय तहले लगाउने करका सम्वन्धमा आवश्यक सुझाव दिने, प्राकृतिक श्रोतको संरक्षण र उपयोगका विषयमा नेपाल सरकार प्रदेश तथा स्थानीय तहलाई आवश्यक सुझाव दिने समेतकोे काम गर्नेछ ।
१२ एकल कर प्रशासन सम्वन्धी व्यवस्था ः
तिन तहमा फैलिएको संघीय संरचनालाई सहज ढंगले संचालन गर्न र आपसी समन्वय कायम गर्न कानुन निर्माण गरी सोको कार्यान्वयन गर्ने र कर असुल गर्ने र सोको वाँडफाँड गर्ने कुरा मुख्य हुन । यसकालागि सवैले सवै ठाउमा कर असुल्ने हैन सोकालागि एकद्धार कर प्रणाली अवलम्वन गर्ने कुरा हाम्रो कानुनी वन्दोवस्तले गरेको छ । नेपाल सरकार प्रदेश तगा स्थानीय तह मध्य कुनै द‘ई तहले उठाउने कर एकल कर प्रशासन सम्वन्धि व्यवस्था वमोजिम उठाईनेछ भनिएको छ । यो व्यवस्थाले दोहोरो अधिकारको सुचिमा परेका विषयलाई समाधान गर्ने उद्देश्य राखिएको छ । प्रदेशले सवारी साधन कर उठाउदा स्थानीय तहले लगाएको कर समेत उठाउने, स्थानीय तहले घर जग्गा रजिष्ट्रेशन शुल्क उठाउदा प्रदेशले लगाएको समेत उठाउने, स्थानीय तहले विज्ञापन कर उठाउदा प्रदेशले लगाएको विज्ञापन कर समेत उठाउने, स्थानीय तहले मनोरन्जन कर उठाउदा प्रदेशले लगाएको मनोरन्जन कर समेत उठाउने ,यसरी उठाएको करको प्रशासनीक खर्च वापत वढीमा द‘ई प्रतिशत रकम त्यस्तो कर उठाउने तहले आफनो संचित कोषमा जम्मा गरी वाकी रकम जुन तहको कर उठाएको हो उसैको संचित कोषमा जम्मा गर्नुपर्नेछ ।
प्रदेश र स्थानीय तह कामका दृष्टिले स्वायत्त छन् । आफना तहको नाम र केन्द्र तोक्न र हेरफेर गर्न पनि उनीहरु स्वतन्त्र छन् । तर सो को जानाकारी भने नेपाल सरकार र प्रदेश सरकारलाई दिन पर्ने संवैधानिक तथा कानुनी व्यवस्था समेत गरिएको छ । यसै गरी गाउपालिका नगरपालिका आपसमा गाभिने प्रस्ताव प्रदेश सरकारलाई पठाउनपर्ने र प्रदेश सरकारले नेपाल सरकारमा शिफारिस गर्ने गरी कामको वाँडफाँड गरिएकोछ ।
१३ विवाद समाधान गर्ने निकायः
संवैधानिक व्यवस्था र कानुनी वन्दोवस्त समेतले नेपालको संघीय संरचनालाई सहज ढंगले संचालन गर्ने वन्दोवस्त गरिएको छ । विद्यामान संवैधानिक तथा कानुनी स्पष्टताका वावजुद पनि कतिपय विषयहरुमा आपसी समझदारीको खाँचो पर्ने कुरालाई मध्यनजर राख्दै समन्वयकालागि संघमा राष्ट्रिय समन्वय परिषद, प्रदेशमा प्रदेश समन्वय परिषद र जिल्ला समन्वय परिषद समेतको व्यवस्था गरिएको छ । यतिका कानुन र संयन्त्रका वावजुद पनि समन्वय कायम हुन सकेन भने विवाद सिर्जना हुने अवस्था आईपरयो भने विवाद समाधान गर्नकालागि पनि संविधान र कानुनमा केही यस्ता विवाद समाधान गर्ने संयन्त्रहरुको व्यवस्था गरिएको छ । संविधानको धारा २३४ मा व्यवस्था भएको अन्तर प्रदेश परिषद एक महत्वपुर्ण अंग हो । प्रदेश प्रदेश विचको राजनैतिक विवाद समाधान गर्ने निकायका रुपमा यसलाई राखिएको छ । प्रधानमन्त्रीको अध्यक्षतामा रहने यो संयन्त्रमा सम्वन्धित प्रदेशका मुख्य मन्त्री र संघका अर्थ र गृह मन्त्री रहने व्यवस्था गरिएको छ । यसै गरी संवैधानिक तथा कानुनी विवाद समाधान गर्न धारा १३७ मा सर्वोच्च अदालतमा संवैधानिक ईजलाश को व्यवस्था गरिएको छ । यसै गरी प्रदेश र स्थानीय तह एवं स्थानीय तह हरु वीचको विवाद समाधान गर्न प्रदेश सभालाई संविधानले नै अख्तियारी सुम्पेको छ ,। सो विवाद समाधान गर्ने प्रकृया स्वयं प्रदेश सभाले निर्धारण गरे वमोजिम हुने कुरा पनि संविधानमा नै किटान गरिएको छ ।
१४ राष्ट्रिय समन्वय परिषद,समन्वय गर्ने निकाय
संविधानको भाग २० धारा २३५(१),मा संघ प्रदेश र स्थानीय तह विचको समन्वय गर्ने प्रयोजनकालागि संघीय संसदले आवश्यक कानुन वनाउनेछ भन्ने व्यवस्था गर्दागर्दै पनि प्रदेश सभालाई प्रदेश र स्थानीय तह एवं स्थानीय तह स्थानीय तह विचको विवाद समाधान गर्ने निकायका रुपमा संविधानमा नै व्यवस्था गरिएको छ । संघमा तिनै तहको प्रतिनिधित्व हुने गरी राष्ट्रिय समन्वय परिषद, प्रदेशमा सवै स्थानीय तहको प्रतिनिधित्व हुने गरी प्र्रदेश समन्वय परिषद र स्थानीय तहहरु वीचको समन्वय गर्न प्रत्यक जिल्लामा जिलला समन्वय परिषदसमेतको व्यवस्था संविधानमा नै गरेको पाईन्छ । जसले मुलतः आपसी समन्वय गर्ने काम गर्नेछन् । ती समन्वयकारी संस्थाहरुले नीतिगत सामान्जस्यता, योजना व्यवस्थापनमा रणनीतिक साझेदारी, साझा अधिकारको प्रयोग, प्राकृतिक श्रोत साधनको उपयोग र वाडफाड सम्वन्धि विषयमा प्रदेश र स्थानीय तह वीचको समन्वय कायम गर्ने अंगका रुपमा आफुलाई परिचित गराउनेछन् । संघ प्रदेश र स्थानीय तिनै तह आपसमा स्वायत्त छन्,त्यसैगरी आपसमा अन्तरसम्वन्धित पनि छन् । अधिकारको प्रयोगमा विवाद आउनै नदिन आपसी समन्वय अनिवार्य छ त्यसैले समन्वयकारी संस्थाको खाचो छ ।
१५ निष्कर्षः
संघीय संरचनामा संघीय ईकाईहरुका विचको आपसी सम्वन्ध र समन्वयका आधारमा त्यो देशको संघीयताको सफलता र असफलता मापन गर्ने गरिन्छ । त्यही स्तरमा कुरा गर्दा नेपालको संविधानले भाग पाँचमा राज्यको सँरचना र राज्यशक्तिको वाडफाडको व्यवस्था गरयो भने भाग २० मा संघीय ईकाईहरुका विचको आपसी समन्वय र अन्तरसम्वन्धका वारेमा संक्षिप्त तर स्पष्ट व्यवस्थ ागर्न पुगेको छ । संघीयता भनेकै अधिकारको वाडफाड हो जो कुरा अनुसुचिमा स्पष्ट किटान गरिएको छ । यो पनि साँचो हो कि वाह्रखरीका “ज” पछि “झ” अर्थात “जग्गा” पछि “झगडा” आउछ तर राजकीय मामलामा भने “अ” पछि “झ” अर्थात “अधिकार” पछि “झगडा” आउछ । तसर्थ राजकीय मामलामा अधिकारको प्रयोगमा झगडा हुने, तिनका वीचमा समन्वयको खाँचो पर्ने, विवाद परेमा विवाद समाधानको संयन्त्र कृयाशिल हुन पर्ने समेतको पुर्वानुमान गरेर नै संविधानमा सो वमोजिमको व्यवस्था गरिएको छ । संविधानको सफल कार्यान्वयनमा संघीय ईकाईहरुका विचको समन्वय पनि सफलतापुर्वक हुने कुरामा विश्वस्त हुन सकिन्छ । अधिकारको विभाजन र अधिकारको प्रयोगमा आईपर्ने विवाद तिनको समन्वय र समाधानकालागि आवश्यक व्यवस्थाहरु पर्याप्त छन् तिनको प्रभावकारी कार्यान्वयन नै आजको खाचो हो । निरन्तरको अभ्यासका क्रममा समन्वय र अन्तरसम्वन्ध अझै व्यवस्थित हुदै जानेछ भन्ने विश्वास गर्न सकिने आधारहरु खडा भएकाछन् ।
सन्दर्भ सामाग्रीहरुः
१ नेपालको अन्तरिम संविधान २०६३
२ नेपालको संविधान (२०७२)
३ अन्तर सरकारी वित्त व्यवस्थापन ऐन २०७४
४ प्राकृतिक श्रोत तथा वित्त आयोग ऐन २०७४
५ स्थानीय सरकार संचालन ऐन २०७४
६ संघ प्रदेश र स्थानीय तह वीच अन्तरसम्वन्ध कायम गर्न वनेको विधेयक २०७५ (राष्ट्रिय सभामा विचाराधिन)
७ नेपाल सरकार कानुन न्याय तथा संघीय मामला मन्त्रालय द्धारा प्रकाशित नेपालको संविधान कार्यान्वयन गर्न निर्माण गर्न पर्ने कानुन निर्माणको विद्यामान अवस्था विषयक पुस्तिका २०७३
८ प्रधानमन्त्री तथा मन्त्रिपरिषदको कार्यालय, सिंहदरवार वाट प्रकाशित (नेपाल सरकार (म.प.) वाट मिति २०७३।१०।१८ मा स्वीकृत) नेपालको संविधानको अनुसुचि ५,६,७,८ र ९ मा उल्लेखित संघ प्रदेश र स्थानीय तहको एकल तथा साझा अधिकार सुचिको कार्यविस्तृतिकरण पुस्तिका
९ अन्तर प्रदेश परिषद तथा नेपाल सरकार(म.प.) द्धारा पारित २९ वुदे संघीयता कार्यान्वयन सहजिकरण कार्ययोजना
No comments:
Post a Comment